首页-> 2007年第8期

“水门事件”的历史遗产

作者:陈 伟

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  (一)
  
  “水门事件”是美国宪政史上前所未有、惊心动魄的大案要案,其影响极为深远。
  “水门案”曝光之初,与此有牵连的总统高级幕僚相继中箭落马,致使主要依靠白宫幕僚而非内阁各部运作的尼克松政府陷入极度混乱,内政外交处于半瘫痪状态,一些至关重要的国内政策构想和外交承诺化为泡影。
  美国是西方资本主义国家中唯一没有实行全民医疗保险的国家,也是世界上医疗费用最昂贵的国家。尼克松出身贫寒,早年曾遭逢兄弟连续病故的创痛,深知平民百姓缺医少药之苦。他原打算在第二任总统任内,正式向国会提出议案,建立全民医疗保险制度。当时,掌管联邦政府“钱袋权”、主张“大政府、高福利”的民主党在参、众两院均占多数地位,由共和党总统出面提出“福利化”法案,极有可能得到顺利通过。但是,因“水门事件”影响,这一计划胎死腹中。二十世纪九十年代,民主党总统克林顿“旧案重提”,试图建立免费全民医疗保险制度,结果遭到共和党控制的参、众两院无情封杀。时至今日,美国这个世界上最富裕的国家,仍然有五分之一左右的公民生活在没有医疗保险的阴影之中。
  在中美关系领域,基辛格曾多次向中国领导人秘密许诺,将于尼克松第二任总统任期的前两年(1973-1974),遵循与台湾“断交、废约、撤军”的原则与中国正式建交。但是,由于“水门事件”的干扰,美方的承诺沦为空头支票。当年中国领导人对“水门案”引发的政局动荡和危机缺乏深刻认识,认为美国言而无信,故意玩弄“中国牌”,挟中国压苏联在军备控制和全球战略要点争夺中让步。根据美方已解密的中美会谈档案,1975年10月21日,毛泽东拍着自己的肩膀,毫不留情地挖苦基辛格:“我们看到,美国踩着中国的肩膀跳到莫斯科去了,现在这些肩膀已经没用了。”
  “水门案”之前,尼克松总揽外交,国家安全事务助理基辛格有实权而无名分,国务卿罗杰斯有名分而无实权,白宫幕僚与国务院行政主管明争暗斗,相互制衡,总统坐收渔人之利。这套微妙的“制衡”手腕,与中国帝王玩弄的“御臣术”如出一辙。可是,“水门案”闹大之后,尼克松焦头烂额,难以自保,在外交上不得不日益倚重基辛格。假如没有“水门事件”,在“权术总统”尼克松手下,“谋略大师”基辛格后来根本不可能当上国务卿。
  美国学者格林斯登认为,“水门事件”之后,美国总统面临的是一种难以驾驭的政治环境,包括权力意识觉醒的国会,软弱无力的政党系统,攻击性极强、积极挖掘坏消息的媒体,以及难以指挥的行政官僚系统。尽管总统仍然在宪政体制中处于主导地位,但总统和白宫幕僚的权势和地位遭到极大削弱。
  1973年11月,美国国会通过了《战争权力法》,限制总统的战争权。1974年,国会通过了《预算和拦截控制法》,限制总统重组行政部门和拦截国会拨款的权力。1978年,国会通过了《政府部门道德准则法》,建立独立检察官制度,授权独立检察官在不受总统控制的前提下,对政府行政部门官员的违法行为进行彻底调查。此项立法为1986年“伊朗门”案和1998年“拉链门”案埋下了伏笔。
  在国际舞台上,受“水门事件”和尼克松下台影响,中美建交日程被迫推迟,台湾当局赢得了喘息和缓冲时机。1972年尼克松访华后,蒋介石身心交瘁,放手交权。蒋经国临危受命,独撑全局,励精图治,锐意革新,台湾经济突飞猛进,成为亚洲“四小龙”之一。与此同时,台湾当局不惜重金,对美国国会进行大规模院外游说,效益显著,成果惊人。1979年,卡特政府与中国建交后,参、众两院以压倒性多数通过《与台湾关系法》,限制行政部门与台湾当局调整关系的幅度,约束卡特政府的对华政策,使中美关系节外生枝,使台湾当局有恃无恐。
  因担心中国退出中美关系正常化进程,卡特总统曾一度考虑否决《与台湾关系法》。美国宪法第一条第七款规定,国会通过的立法,经总统签署后才能成为法律。如果总统不同意国会立法,可以予以否决。在美国宪政体制中,否决权是总统拥有的最重要的宪法权力之一,是总统制衡国会、影响立法的尚方宝剑。国会若要推翻总统的否决,需要参、众两院出席议员的三分之二多数票。可是,当年美国国会通过《与台湾关系法》的票数比例极为悬殊(众议院339∶50,参议院85∶4),卡特总统的否决明显无济于事,最后他勉强同意签署《与台湾关系法》。
  事后,卡特总统转告中国领导人,美国政府行政部门将从宽解释此项法律,一定按照中美关系正常化协议的原则和精神处理双边关系。中方埋怨美方出尔反尔,节外生枝,以国内立法的方式,蛮横地干扰和破坏中美建交文件《上海公报》。但是,由于对美国宪政体制的运作机制以及美国国会在外交决策中的重要地位缺乏足够认识和深刻了解,中方的埋怨在很大程度上是对牛弹琴。在相当长的一段时间里,中国对美外交只认总统,忽视国会,其教训极为深刻。
  北越同样是“水门事件”的主要受益者之一。1975年,在苏联坦克大炮支持下,北越利用“水门后遗症”的千载难逢之机,向南越发动大规模进攻。在反战情绪笼罩下,美国国会严格控制军援拨款,福特总统优柔寡断,未能及时履行巴黎停战协定中援助南越政权的秘密承诺,致使美国在越南的军事卷入以惨败彻底收场。福特和基辛格后来都把惨败的结局归咎于“水门事件”和美国国会。北越大军兵临西贡城下之时,美国国会众议院通过了紧急议案,授权福特总统可以在撤退美国驻越人员时动用美军。当国会参议院吵吵闹闹、议而不决之时,南越阮文绍政权土崩瓦解,烟消灰飞。
  想当年,在结束越战问题上,尼克松扮演了一个难度极大的角色。他既要进行大规模的军事冒险,又要通过艰难的外交谈判促成停战和撤军,同时还要应付国内的暴乱示威,新闻媒体的抨击,政府内部的严重泄密,还有坚决维护新闻自由的最高法院。一场由民主党总统肯尼迪、约翰逊肇始并最终弄得无法收场的战争,却使收拾烂摊子的共和党总统尼克松陷入了孤家寡人、腹背受敌、内外交困的处境。
  尼克松认为,越战是卡在美国喉咙上的一块骨刺,对内政外交和全球战略影响极大。美国既要收缩战线,尽早从越南脱身,又不能轻举妄动,操之过急。一方面,美国应实行战争“越南化”计划,建立一支能够替代美军作战的南越军队。另一方面,为了维持美国在冷战对抗中的领导地位,避免在东南亚地区出现一垮皆垮的“多米诺骨牌”效应,确保西方世界在亚洲的战略利益,美国决不能过分仓促地单方面停战和撤军。
  为此,尼克松制定了“先打再谈,体面撤军”的战略,独断专行,铤而走险,未经国会宣战,悍然下令美军入侵主权国家柬埔寨,彻底扫荡北越的后勤基地,甚至冒着可能与中、苏两国摊牌的风险,不但对北越进行大规模战略轰炸,而且还在北越领海布雷,企图釜底抽薪,彻底切断来自中国和苏联的军事和经济援助,以致美国学者惊呼,在外交和军事领域,美国已出现了“帝王总统”。与此同时,尼克松手下为打击泄密和“堵漏”而组建的“管子工”违法乱纪,胡作非为,在“水门窃听案”中惹出了弥天大祸,最终导致尼克松丢失了白宫宝座。
  
  (二)
  
  基辛格在《大外交》中写道:“在南北战争以来最为破碎分歧的国内环境中,尼克松挑起了结束越战这个锥心痛苦的重担。即使事隔二十多年,每一思及举国上下对越南战争的共识突然间冰消瓦解,仍然令人痛心震撼。”“面对各地暴乱示威,国会决议案渐渐地倾向于单方面撤军,再加上新闻媒体的敌视与苛刻,尼克松本应在任期内,尽早向国会陈述其战略构想,要求国会毫不含糊地支持总统的外交战略。如果得不到国会的支持,他应当要求国会以投票表决的方式清理越南战争,使国会也承担起结束越战责任。”但是,“尼克松拒绝接受这一建议,他认为这是放弃政府行政部门应有的领导职责之举,历史不会原谅他如此行事可能导致的骇人后果”。
  

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